Pemilihan kepala daerah yang dilakukan secara langsung merupakan sarana implementasi kedaulatan rakyat. Dengan Pilkada, legitimasi kekuasaan rakyat diimplementasikan melalui penyerahan sebagian kekuasaan dan hak mereka kepada wakilnya yang terpilih dalam pemerintahan di tingkat daerah secara demokratis. Indikator demokratis dalam penyelenggaraan Pilkada dapat diukur dari kemandirian dan integritas penyelenggara pemilihan, selain itu juga dapat dilihat dalam ketaatan penyelenggara pemilihan terhadap asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil sebagaimana tertuang dalam Pasal 22E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Menurut International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA), penegakan hukum pada proses pemilihan harus menjamin bahwa setiap tindakan, prosedur, dan keputusan terkait dengan proses pemilihan harus sesuai dengan kerangka hukum. Secara teoretis dan praktis, pengaturan kerangka hukum pada penyelenggaraan pemilihan kepala daerah diperlukan agar mampu menyelesaikan persoalan-persoalan terkait proses penyelanggaraan pemilihan yang bermuara pada terwujudnya keadilan dalam pemilihan kepala daerah (electoral justice). Mengingat setiap tahapan maupun proses dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah terdapat berbagai pelanggaran-pelanggaran salah satu bentuk pelanggarannya adalah Pelanggaran yang bersifat Terstruktur, Sistematis dan Massif (TSM).

Pelanggaran yang terjadi secara TSM yaitu perbuatan yang melanggar tata cara, prosedur, atau mekanisme berkaitan dengan administrasi pelaksanaan pemilihan dalam setiap tahapan penyelenggaraan pemilihan maupun juga pelanggaran politik uang (money politics) yang terjadi secara terstruktur, sistematis, dan masif. Pelanggaran TSM dapat dilakukan dengan melibatkan aparat struktural. Seperti penyelenggara pemilu, struktur pemerintahan, atau struktur aparatur sipil negara (ASN) dan Secara normatif penjelasan Pasal 135A ayat (1) UU Pemilihan, telah memberikan pengertian sebagai berikut:

Yang dimaksud dengan “terstruktur” adalah kecurangan yang dilakukan oleh aparat struktural, baik aparat pemerintah maupun penyelenggara Pemilihan secara kolektif atau secara bersama-sama.

Yang dimaksud dengan “sistematis” adalah pelanggaran yang direncanakan secara matang, tersusun, bahkan sangat rapi.

Yang dimaksud dengan “masif” adalah dampak pelanggaran yang sangat luas pengaruhnya terhadap hasil Pemilihan bukan hanya sebagian-sebagian.

Sejalan dengan penjelasan pasal sebagaimana ketentuan Pasal 135A ayat (1) UU Pemilihan tersebut di atas, jika mengacu pada ketentuan Pasal 4 ayat (2) Perbawaslu Nomor 9 Tahun 2020, telah pula memberikan kualifikasi Pelanggaran Administrasi Pemilihan Terstruktur, Sistematis, dan Masif (TSM) yang meliputi:

a. Kecurangan yang dilakukan oleh aparat struktural baik aparat pemerintahan maupun penyelenggara Pemilihan secara kolektif atau secara bersama-sama.

b. Pelanggaran yang direncanakan secara matang, tersusun, bahkan sangat rapi; dan

c. Dampak pelanggaran yang sangat luas pengaruhnya terhadap hasil Pemilihan bukan hanya sebagian-sebagian.

Sudah jamak diketahui bahwa potensi penyalahgunaan kekuasaan akan lebih besar terjadi jika pada saat yang sama ketika Kepala Daerah yang menjabat juga menjadi calon Kepala Daerah (incumbent) ataupun Kepala Daerah juga mempunyai kepentingan terhadap pencalonan kepala daerah misalnya pada pemilihan kepala daerah terdapat anggota keluarganya mencalonkan diri. Modus petahana melakukan penyalahgunaan kewenangan (abuse of power) adalah dengan menggunakan kewenangan yang ada di dalam kekuasaannya termasuk fasilitas negara, menggerakan dan melakukan politisasi terhadap aparatur negara, anggaran negara, lembaga negara, hingga badan usaha milik negara, yang digunakan untuk mendukung pasangan calon yang memiliki kepentingan langsung terhadap dirinya.

Mengutip keterangan Ahli yang disampaikan oleh Prof. OS. Hiariej pada sengketa hasil pemilihan presiden 2019 yang lalu menguraikan Pelanggaran TSM sebagai berikut :

  1. Terstruktur, pelanggaran dilakukan secara kolektif atau secara bersama-sama. Dalam konteks ini harus dibuktikan dalam 2 hal yang sering disebut dalam double of set, yaitu adanya pertemuan kehendak (meeting of mind) di antara para pelaku pelanggaran sebagai syarat subjektif dan adanya kerjasama yang nyata untuk mewujudkan kehendak (meeting of mind) di antara para pelaku pelanggaran sebagai syarat objektif secara kolektif atau bersama-sama.
  2. Sistematis, pelanggaran yang dilakukan mengisyaratkan pelanggaran yang direncanakan secara matang, tersusun, bahkan sangat rapi. Dalam konteks teori, hal ini dikenal dengan istilah dolus premeditates (terencana), yang mengisyaratkan beberapa hal dan tentunya harus dibuktikan. Apa substansi perencanaan? Siapa yang melakukan perencanaan? Kapan dan dimana perancanaan itu dilakukan? Dalam hubungannya dengan terstruktur di atas, dolus premeditatus terkait substansi perencanaan, siapa yang melakukan, kapan dan di mana, harus menunjukkan secara pasti untuk terjadinya meeting of mind dan kerja sama yang nyata untuk menunjukkan adanya meeting of mind tersebut.
  3. Massif, pelanggaran yang dilakukan mensyaratkan adanya dampak pelanggaran yang sangat luas pengaruhnya terhadap hasil pemilihan, bukan hanya sebagian. Artinya harus ada hubungan kausalitas antara pelanggaran tersebut dan dampak konsekuensi lebih lanjut hubungan kausalitas itu harus dibuktikan. Maka harus menyinggung hubungan kausalitas antara terstruktur, sistematis yang berdampak masif dan hubungannya dengan selisih perhitungan suara.

Pelanggaran dalam proses Pilkada yang bersifat TSM merupakan pelanggaran yang dilakukan melibatkan aparat struktural, baik aparatur pemerintahan maupun penyelenggara pemilihan yang dilakukan secara kolektif dan bukan merupakan aksi individual. Pelanggaran yang bersifat TSM sudah tentu direncanakan secara matang dan sangat rapi (by design) serta memilki dampak yang sangat luas dalam mempengaruhi perolehan hasil pemilihan. Penyelesaian Pelanggaran TSM saat ini menjadi kewenangan Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) namun tidak menutup kemungkinan dalam sengketa hasil pemilihan kepala daerah pada pilkada serentak tahun ini diselesaikan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) hal ini berangkat dari pemikiran bahwa pelanggaran yang bersifat TSM merupakan kewenangan lembaga lain. Meskipun demikian, MK tetap dapat mengadili pelanggaran yang bersifat TSM tersebut sepanjang lembaga lain tersebut tidak melaksanakan kewenangannya, dan pelanggaran TSM yang didalilkan dapat berpengaruh terhadap hasil pemilihan Kepala Daerah. Sehingga satu-satunya jalan untuk menguji apakah pilkada tahun 2020 ini dilaksanakan secara demokratis melalui penyelesaian di Mahkamah Konstitusi karena merupakan sarana konstitusional yang telah disediakan apabila terdapat ketidakpuasan terhadap proses dan hasil pemilihan kepala daerah.